為貫徹落實《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，指導和規范市級國土空間總體規劃編制工作，自然資源部在廣泛聽取各方面意見基礎上，按照“多規合一”要求，研究制定了《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》。主要內容包括5部分：總體要求、基礎工作、主要編制內容、公眾參與和多方協同，以及審查要求。

當前國土空間規劃編制尚處于實踐探索階段，本指南側重提出原則性、導向性要求，待地方實踐探索后總結并適時修訂。各省、自治區可根據地方實際，補充、細化市級國土空間總體規劃編制的內容要求和技術規定，提高針對性和可操作性。

本指南參與起草單位：中國國土勘測規劃院、中國城市規劃設計研究院、上海同濟城市規劃設計研究院有限公司、自然資源部城鄉規劃管理中心、北京大學城市與環境學院、東南大學建筑學院、國家海洋信息中心、廣州市規劃和自然資源局、南京市規劃和自然資源局、廈門市自然資源和規劃局、上海市城市規劃設計研究院、武漢市規劃研究院、北京清華同衡規劃設計研究院有限公司、南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司。

1.總體要求

1.1適用范圍

1.2規劃定位

1.3工作原則

1.4規劃范圍、期限和層次

1.5編制主體與程序

1.6成果形式

2.基礎工作

2.1統一底圖底數

2.2分析自然地理格局

2.3重視規劃實施和災害風險評估

2.4加強重大專題研究

2.5開展總體城市設計研究

3.主要編制內容

3.1落實主體功能定位，明確空間發展目標戰略

3.2優化空間總體格局，促進區域協調、城鄉融合發展

3.3強化資源環境底線約束，推進生態優先、綠色發展

3.4優化空間結構，提升連通性，促進節約集約、高質量發展

3.5完善公共空間和公共服務功能，營造健康、舒適、便利的人居環境

3.6保護自然與歷史文化，塑造具有地域特色的城鄉風貌

3.7完善基礎設施體系，增強城市安全韌性

3.8推進國土整治修復與城市更新，提升空間綜合價值

3.9建立規劃實施保障機制，確保一張藍圖干到底

4.公眾參與和多方協同

5.審查要求

? 1.1 適用范圍

本指南適用于市級（包括副省級和地級城市）國土空間總體規劃（以下簡稱市級總規）編制。地區、州、盟可參照執行。直轄市可結合本指南和《省級國土空間規劃編制指南》（試行）有關要求編制。

? 1.2 規劃定位

市級總規是城市為實現“兩個一百年”奮斗目標制定的空間發展藍圖和戰略部署，是城市落實新發展理念，實施高效能空間治理，促進高質量發展和高品質生活的空間政策，是市域國土空間保護、開發、利用、修復和指導各類建設的行動綱領。市級總規要體現綜合性、戰略性、協調性、基礎性和約束性，落實和深化上位規劃要求，為編制下位國土空間總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃和開展各類開發保護建設活動、實施國土空間用途管制提供基本依據。

? 1.3 工作原則

（1）貫徹新時代新要求

堅持以人民為中心的發展思想，從社會全面進步和人的全面發展出發，塑造高品質城鄉人居環境，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；堅持底線思維，在生態文明思想和總體國家安全觀指導下編制規劃，將城市作為有機生命體，探索內涵式、集約型、綠色化的高質量發展新路子，推動形成綠色發展方式和生活方式，增強城市韌性和可持續發展的競爭力；堅持陸海統籌、區域協同、城鄉融合，落實區域協調發展、新型城鎮化、鄉村振興、可持續發展和主體功能區等國家戰略；堅持一切從實際出發，立足本地自然和人文稟賦以及發展特征，發揮比較優勢，因地制宜開展規劃編制工作，突出地域特點、文化特色、時代特征。

（2）突出公共政策屬性

堅持體現市級總規的公共政策屬性，堅持問題導向、目標導向、結果導向相結合，堅持以戰略為引領，按照“問題-目標-戰略-布局-機制”的邏輯，針對性地制定規劃方案和實施政策措施，確保規劃能用、管用、好用，更好發揮規劃在空間治理能力現代化中的作用。

（3）創新規劃工作方法

堅持開門編規劃，踐行群眾路線，將共謀、共建、共享、共治貫穿規劃工作全過程，廣泛凝聚社會智慧；強化城市設計、大數據、人工智能等技術手段對規劃方案的輔助支撐作用，提升規劃編制和管理水平。

? 1.4 規劃范圍、期限和層次

規劃范圍包括市級行政轄區內全部陸域和管轄海域國土空間；本輪規劃目標年為2035年，近期至2025年，遠景展望至2050年。

市級總規一般包括市域和中心城區兩個層次。市域要統籌全域全要素規劃管理，側重國土空間開發保護的戰略部署和總體格局；中心城區要細化土地使用和空間布局，側重功能完善和結構優化；市域與中心城區要落實重要管控要素的系統傳導和銜接。

? 1.5 編制主體與程序

規劃編制應堅持黨委領導、政府組織、部門協同、專家領銜、公眾參與的工作方式。市級人民政府負責市級總規組織編制工作，市級自然資源主管部門會同相關部門承擔具體編制工作。

工作程序主要包括基礎工作、規劃編制、規劃設計方案論證、規劃公示、成果報批、規劃公告等。

? 1.6 成果形式

規劃成果包括規劃文本、附表、圖件、說明、專題研究報告、國土空間規劃“一張圖”相關成果等。

? 2.1 統一底圖底數

各地應在第三次國土調查（以下簡稱“三調”）的基礎上，按照國土空間用地用海分類、城區范圍確定等部有關標準規范，形成符合規定的國土空間利用現狀和工作底數。統一采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的工作底圖。沿海地區要增加所轄海域海島底圖底數。

各地應根據需要開展補充調查，并充分應用基礎測繪和地理國情監測成果，收集自然資源、生態環境、經濟產業、人口社會、歷史文化、基礎設施、城鄉發展、區域協調、災害風險、水土污染、海洋空間保護和利用等相關資料，以及相關規劃成果、土地利用審批、永久基本農田等數據，加強基礎數據分析。

? 2.2 分析自然地理格局

研究當地氣候和地形地貌條件、水土等自然資源稟賦、生態環境容量等空間本底特征，分析自然地理格局、人口分布與區域經濟布局的空間匹配關系，開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（以下簡稱“雙評價”），明確農業生產、城鎮建設的最大合理規模和適宜空間，提出國土空間優化導向。

? 2.3 重視規劃實施和災害風險評估

開展現行城市總體規劃、土地利用總體規劃、市級海洋功能區劃等空間類規劃及相關政策實施的評估，評估自然生態和歷史文化保護、基礎設施和公共服務設施、節約集約用地等規劃實施情況；結合自然地理本底特征和“雙評價”結果，針對不確定性和不穩定性，分析區域發展和城鎮化趨勢、人口與社會需求變化、科技進步和產業發展、氣候變化等因素，系統梳理國土空間開發保護中存在的問題，開展災害和風險評估。

? 2.4 加強重大專題研究

可包括但不限于：

（1）研究人口規模、結構、分布以及人口流動等對空間供需的影響和對策；

（2）研究氣候變化及水土資源、洪澇等自然災害等因素對空間開發保護的影響和對策；

（3）研究重大區域戰略、新型城鎮化、鄉村振興、科技進步、產業發展等對區域空間發展的影響和對策；

（4）研究交通運輸體系和信息技術對區域空間發展的影響和對策；

（5）研究公共服務、基礎設施、公共安全、風險防控等支撐保障系統的問題和對策；

（6）研究建設用地節約集約利用和城市更新、土地整治、生態修復的空間策略；

（7）研究自然山水和人工環境的空間特色、歷史文化保護傳承等空間形態和品質改善的空間對策；

（8）研究資源枯竭、人口收縮城市振興發展的空間策略；

（9）綜合研究規劃實施保障機制和相關政策措施。

? 2.5 開展總體城市設計研究

將城市設計貫穿規劃全過程?；谌伺c自然和諧共生的原則，研究市域生產、生活、生態的總體功能關系，優化開發保護的約束性條件和管控邊界，協調城鎮鄉村與山水林田湖草海等自然環境的布局關系，塑造具有特色和比較優勢的市域國土空間總體格局和空間形態?；诒镜刈匀缓腿宋姆A賦，加強自然與歷史文化遺產保護，研究城市開敞空間系統、重要廊道和節點、天際輪廓線等空間秩序控制引導方案，提高國土空間的舒適性、藝術性，提升國土空間品質和價值。

? 3.1 落實主體功能定位，明確空間發展目標戰略

強化總體規劃的戰略引領和底線管控作用，促進國土空間發展更加綠色安全、健康宜居、開放協調、富有活力并各具特色。

（1）圍繞“兩個一百年”奮斗目標和上位規劃部署，結合本地發展階段和特點，并針對存在問題、風險挑戰和未來趨勢，確定城市性質和國土空間發展目標，提出國土空間開發保護戰略。

（2）落實上位規劃的約束性指標要求，結合經濟社會發展要求，確定國土空間開發保護的量化指標（見附錄表D.1、附錄E）。

? 3.2 優化空間總體格局，促進區域協調、城鄉融合發展

落實國家和省的區域發展戰略、主體功能區戰略，以自然地理格局為基礎，形成開放式、網絡化、集約型、生態化的國土空間總體格局。

（1）完善區域協調格局：注重推動城市群、都市圈交通一體化，發揮綜合交通對區域網絡化布局的引領和支撐作用，重點解決資源和能源、生態環境、公共服務設施和基礎設施、產業空間和鄰避設施布局等區域協同問題。城鎮密集地區的城市要提出跨行政區域的都市圈、城鎮圈協調發展的規劃內容，促進多中心、多層次、多節點、組團式、網絡化發展，防止城市無序蔓延。其他地區在培育區域中心城市的同時，要注重發揮縣城、重點特色鎮等節點城鎮作用，形成多節點、網絡化的協同發展格局。

（2）優先確定生態保護空間：明確自然保護地等生態重要和生態敏感地區，構建重要生態屏障、廊道和網絡，形成連續、完整、系統的生態保護格局和開敞空間網絡體系，維護生態安全和生物多樣性。

（3）保障農業發展空間：優化農業（畜牧業）生產空間布局，引導布局都市農業，提高就近糧食保障能力和蔬菜自給率，重點保護集中連片的優質耕地、草地，明確具備整治潛力的區域，以及生態退耕、耕地補充的區域。沿海城市要合理安排集約化海水養殖和現代化海洋牧場空間布局。

（4）融合城鄉發展空間：圍繞新型城鎮化、鄉村振興、產城融合，明確城鎮體系的規模等級和空間結構，提出村莊布局優化的原則和要求。完善城鄉基礎設施和公共服務設施網絡體系，改善可達性，構建不同層次和類型、功能復合、安全韌性的城鄉生活圈。

（5）彰顯地方特色空間：發掘本地自然和人文資源，系統保護自然景觀資源和歷史文化遺存，劃定自然和人文資源的整體保護區域。

（6）協同地上地下空間：提出地下空間和重要礦產資源保護開發的重點區域，處理好地上與地下、礦產資源勘查開采與生態保護紅線及永久基本農田等控制線的關系。提出城市地下空間的開發目標、規模、重點區域、分層分區和協調連通的管控要求。

（7）統籌陸?？臻g：沿海城市應按照陸海統籌原則確定生態保護紅線，并提出海岸帶兩側陸海功能銜接要求，制定陸域和海域功能相互協調的規劃對策。

（8）明確戰略性的預留空間，應對未來發展的不確定性。

? 3.3 強化資源環境底線約束，推進生態優先、綠色發展

基于資源環境承載能力和國土安全要求，明確重要資源利用上限，劃定各類控制線，作為開發建設不可逾越的紅線。

（1）落實上位國土空間規劃確定的生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（以下簡稱“三條控制線”）等劃定要求，統籌劃定“三條控制線”。各地可結合地方實際，提出歷史文化、礦產資源等其他需要保護和控制的底線要求。城鎮開發邊界具體劃定方法詳見附錄G。

（2）制定水資源供需平衡方案，明確水資源利用上限。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定產原則，優化生產、生活、生態用水結構和空間布局，重視雨水和再生水等資源利用，建設節水型城市。

（3）制定能源供需平衡方案，落實碳排放減量任務，控制能源消耗總量。優化能源結構，推動風、光、水、地熱等本地清潔能源利用，提高可再生能源比例，鼓勵分布式、網絡化能源布局，建設低碳城市。

（4）基于地域自然環境條件，嚴格保護低洼地等調蓄空間，明確海洋、河湖水系、濕地、蓄滯洪區和水源涵養地的保護范圍，確定海岸線、河湖自然岸線的保護措施。明確天然林、生態公益林、基本草原等為主體的林地、草地保護區域。

? 3.4 優化空間結構，提升連通性，促進節約集約、高質量發展

依據國土空間開發保護總體格局，注重城鄉融合、產城融合，優化城市功能布局和空間結構，改善空間連通性和可達性，促進形成高質量發展的新增長點。

（1）按照主體功能定位和空間治理要求，優化城市功能布局和空間結構，劃分規劃分區（參考附錄B）。其中，中心城區和沿海城市的海洋發展區應細化至二級規劃分區。

（2）落實上位規劃指標，以盤活存量為重點明確用途結構優化方向，確定全域主要用地用海的規模和比例，制定市域國土空間功能結構調整表（見附錄表D.2）。提出城鄉建設用地集約利用的目標和措施。優先保障住房和各類重要公共服務設施用地，以及涉及軍事、外事、殯葬等特殊用地。

（3）確定中心城區各類建設用地總量和結構，制定中心城區城鎮建設用地結構規劃表（見附錄表D.3）。提出不同規劃分區的用地結構優化導向，鼓勵土地混合使用。

（4）優化建設用地結構和布局，推動人、城、產、交通一體化發展，促進產業園區與城市服務功能的融合，保障發展實體經濟的產業空間，在確保環境安全的基礎上引導發展功能復合的產業社區，促進產城融合、職住平衡。

（5）提高空間連通性和交通可達性，明確綜合交通系統發展目標，促進城市高效、安全、低能耗運行，優化綜合交通網絡，完善物流運輸系統布局，促進新業態發展，增強區域、市域、城鄉之間的交通服務能力。

（6）堅持公交引導城市發展，提出與城市功能布局相融合的公共交通體系與設施布局。優化公交樞紐和場站（含軌道交通）布局與集約用地要求，提高站點覆蓋率，鼓勵站點周邊地區土地混合使用，引導形成綜合服務節點，服務于人的需求。

? 3.5 完善公共空間和公共服務功能，營造健康、舒適、便利的人居環境

結合不同尺度的城鄉生活圈，優化居住和公共服務設施用地布局，完善開敞空間和慢行網絡，提高人居環境品質。

（1）基于常住人口的總量和結構，提出分區分級公共服務中心體系布局和標準，針對實際服務管理人口特征和需求，完善服務功能，改善服務的便利性。確定中心城區公共服務設施用地總量和結構比例。

（2）優化居住用地結構和布局，改善職住關系，引導政策性住房優先布局在交通和就業便利地區，避免形成單一功能的大型居住區。確定中心城區人均居住用地面積。嚴控高層高密度住宅。

（3）完善社區生活圈，針對人口老齡化、少子化趨勢和社區功能復合化需求，重點提出醫療、康養、教育、文體、社區商業等服務設施和公共開敞空間的配置標準和布局要求，建設全年齡友好健康城市，以社區生活圈為單元補齊公共服務短板。

（4）按照“小街區、密路網”的理念，優化中心城區城市道路網結構和布局，提高中心城區道路網密度。

（5）構建系統安全的慢行系統，結合街道和藍綠網絡，構建連通城市和城郊的綠道系統，提出城市中心城區覆蓋地上地下、室內戶外的慢行系統規劃要求，建設步行友好城市。

（6）結合市域生態網絡，完善藍綠開敞空間系統，為市民創造更多接觸大自然的機會。確定結構性綠地、城鄉綠道、市級公園等重要綠地以及重要水體的控制范圍，劃定中心城區的綠線、藍線，并提出控制要求。

（7）在中心城區提出通風廊道、隔離綠地和綠道系統等布局和控制要求。確定中心城區綠地與開敞空間的總量、人均用地面積和覆蓋率指標，并著重提出包括社區公園、口袋公園在內的各類綠地均衡布局的規劃要求。

? 3.6 保護自然與歷史文化，塑造具有地域特色的城鄉風貌

加強自然和歷史文化資源的保護，運用城市設計方法，優化空間形態，突顯本地特色優勢。

（1）挖掘本地歷史文化資源，梳理市域歷史文化遺產保護名錄，明確和整合各級文物保護單位、歷史文化名城名鎮名村、歷史城區、歷史文化街區、傳統村落、歷史建筑等歷史文化遺存的保護范圍，統籌劃定包括城市紫線在內的各類歷史文化保護線。保護歷史性城市景觀和文化景觀，針對歷史文化和自然景觀資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護和促進活化利用的空間要求。

（2）提出全域山水人文格局的空間形態引導和管控原則，對濱水地區（河口、海岸）、山麓地區等城市特色景觀地區提出有針對性的管控要求。

（3）明確空間形態重點管控地區，提出開發強度分區和容積率、密度等控制指標，以及高度、風貌、天際線等空間形態控制要求。明確有景觀價值的制高點、山水軸線、視線通廊等，嚴格控制新建超高層建筑。

（4）對鄉村地區分類分區提出特色保護、風貌塑造和高度控制等空間形態管控要求，發揮田野的生態、景觀和空間間隔作用，營造體現地域特色的田園風光。

? 3.7 完善基礎設施體系，增強城市安全韌性

統籌存量和增量、地上和地下、傳統和新型基礎設施系統布局，構建集約高效、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，提高城市綜合承載能力，建設韌性城市。

（1）以協同融合、安全韌性為導向，結合空間格局優化和智慧城市建設，優化形成各類基礎設施一體化、網絡化、復合化、綠色化、智能化布局。提出市域重要交通廊道和高壓輸電干線、天然氣高壓干線等能源通道空間布局，以及市域重大水利工程布局安排。提出中心城區交通、能源、水系統、信息、物流、固體廢棄物處理等基礎設施的規模和網絡化布局要求，明確廊道控制要求，鼓勵新建城區提出綜合管廊布局方案。

（2）基于災害風險評估，確定主要災害類型的防災減災目標和設防標準，劃示災害風險區。明確防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各類重大防災設施標準、布局要求與防災減災措施，適度提高生命線工程的冗余度。針對氣候變化影響，結合城市自然地理特征，優化防洪排澇通道和蓄滯洪區，劃定洪澇風險控制線，修復自然生態系統，因地制宜推進海綿城市建設，增加城鎮建設用地中的滲透性表面。沿海城市應強化因氣候變化造成海平面上升的災害應對措施。

（3）以社區生活圈為基礎構建城市健康安全單元，完善應急空間網絡。結合公園、綠地、廣場等開敞空間和體育場館等公共設施，提出網絡化、分布式的應急避難場所、疏散通道的布局要求。

（4）預留一定應急用地和大型危險品存儲用地，科學劃定安全防護和緩沖空間。

（5）確定重要交通、能源、市政、防災等基礎設施用地控制范圍，劃定中心城區重要基礎設施的黃線，與生態保護紅線、永久基本農田等控制線相協調。在提出控制要求的同時保留一定彈性，為新型基礎設施建設預留發展空間。

? 3.8 推進國土整治修復與城市更新，提升空間綜合價值

針對空間治理問題，分類開展整治、修復與更新，有序盤活存量，提高國土空間的品質和價值。

（1）生態修復應堅持山水林田湖草生命共同體的理念，按照陸海統籌的原則，針對生態功能退化、生物多樣性減少、水土污染、洪澇災害、地質災害等問題區域，明確生態系統修復的目標、重點區域和重大工程，維護生態系統，改善生態功能。

（2）土地整治應以鄉村振興為目標，結合村莊布局優化要求，推進鄉村地區田水路林村全要素綜合整治，針對土壤退化等問題，提出農用地綜合整治、低效建設用地整治等綜合整治目標、重點區域和重大工程，建設美麗鄉村。

（3）城市更新應根據城市發展階段與目標、用地潛力和空間布局特點，明確實施城市有機更新的重點區域，根據需要確定城市更新空間單元，結合城鄉生活圈構建，注重補短板、強弱項，優化功能布局和開發強度，傳承歷史文化，提升城市品質和活力，避免大拆大建，保障公共利益。

? 3.9 建立規劃實施保障機制，確保一張藍圖干到底

保障規劃有效實施，提出對下位規劃和專項規劃的指引；銜接國民經濟和社會發展五年規劃，制定近期行動計劃；提出規劃實施保障措施和機制，以“一張圖”為支撐完善規劃全生命周期管理。

（1）區縣指引

對市轄縣（區、市）提出規劃指引，按照主體功能區定位，落實市級總規確定的規劃目標、規劃分區、重要控制線、城鎮定位、要素配置等規劃內容。制定市轄縣（區、市）的約束性指標分解方案，下達調控指標，確保約束性指標的落實。

各地可根據實際情況，在市級總規基礎上，大城市可以行政區或規劃片區為單元編制分區規劃（相當于縣級總規），中小城市可直接劃分詳規單元，加強對詳細規劃的指引和傳導。涉及中心城區范圍的縣（區、市）的國土空間總體規劃，應落實市級總規對中心城區的國土空間安排。

（2）專項指引

明確專項規劃編制清單。相關專項規劃應在國土空間總體規劃的指導約束下編制，落實相關約束性指標，不得違背市級總規的強制性內容。經依法批準后納入市級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

（3）近期行動計劃

銜接國民經濟和社會發展五年規劃，結合城市體檢評估，對規劃近期做出統籌安排，制定行動計劃。編制城市更新、土地整治、生態修復、基礎設施、公共服務設施和防洪排澇工程等重大項目清單，提出實施支撐政策。

（4）政策機制

落實和細化主體功能區等政策，提出有針對性、可操作的財政、投資、產業、環境、生態、人口、土地等規劃實施政策措施，保障規劃目標的實現，促進國土空間的優化和空間資源的資產價值實現。鼓勵探索主體功能區制度在基層落實的途徑，各地可依法制定相應配套措施。

（5）國土空間規劃“一張圖”建設

形成市級總規數據庫，作為市級總規的成果組成部分同步上報。建立各部門共建共享共用、全市統一、市縣（區）聯動的國土空間基礎信息平臺，并做好與國家級平臺對接，積極推進與其他信息平臺的橫向聯通和數據共享?；趪量臻g基礎信息平臺同步建設國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，為城市體檢評估和規劃全生命周期管理奠定基礎?；趪量臻g基礎信息平臺，探索建立城市信息模型（CIM）和城市時空感知系統，促進智慧規劃和智慧城市建設，提高國土空間精治、共治、法治水平。

貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，堅持開門編規劃，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協同機制。在規劃編制階段，廣泛調研社會各界意見和需求，深入了解人民群眾所需所急所盼；充分調動和整合各方力量，鼓勵各類相關機構參與規劃編制；健全專家咨詢機制，組建包括各相關領域專家的綜合性咨詢團隊；完善部門協作機制，共同推進規劃編制工作。在方案論證階段，要形成通俗易懂可視化的中間成果，充分征求有關部門、社會各界意見。規劃獲批后，應在符合國家保密管理和地圖管理等有關規定的基礎上及時公開，并接受社會公眾監督。

在方案論證階段和成果報批之前，審查機關應組織專家參與論證和進行審查。審查要件包括市級總規相關成果。報國務院審批城市的審查要點依據《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號），其他城市的審查要點各?。▍^）可結合實際參照執行。